【摘要】行政执法权是一项与公民权利息息相关的公权力，其能否正确行使关乎法治社会建设成败。由检察机关对行政执法权进行监督，符合宪法定位，也有中央文件明文规定，但长期以来检察机关对国家法律监督还主要是局限于刑事诉讼监督、民事行政诉讼监督，对于行政行为的的监督还处于探索阶段，行政执法检察监督实践中面临诸多问题，制约了检察权的积极作用。本文根据当前行政执法检察监督开展情况分析行政执法检察监督开展面临的问题，提出完善监督的对策，以期有利于监督工作的开展。
【关键字】行政执法检察监督 方式 困境 对策
一、检察机关开展行政执法监督的情况
《宪法》第一百二十九条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《全面推进依法治国若干问题的决定》提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正”。近年来，检察机关采取多种措施，不断加强与各级行政机关的联系、配合，努力拓展案件来源，针对不同情形，通过提出检察建议、制发纠正违法通知书、提起抗诉、督促起诉、公益诉讼等方式，监督了一批违法行政行为，有力维护了国家、集体、社会公共利益及相关当事人合法权益，促进了行政机关依法行政。
（一）发检察建议书。检察建议是检察机关结合执法办案，建议有关单位完善制度，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯法罪的一种重要方式。对于行政机关轻微违法行为，给国家、集体、社会公共利益或行政相对人合法权益造成轻微损害，而又可以通过行政执法机关纠正错误予以救济的，检察机关通过发检察建议书的方式，督促行政执法主体及相关人员纠正违法行为。这也是当前检察机关开展行政执法检察监督最主要的方式。
（二）民事督促起诉。检察机关对负有国家或社会公共利益监管职责的有关部门或国有单位不履行或怠于履行职责，给国家或社会公共利益造成损失，如果案件性质可以通过民事诉讼获得司法救济，督促有关单位及时提起诉讼，保护国家或社会公共利益。
（三）提起公益诉讼。公益诉讼是指特定的国家机关、相关的组织和个人根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。检察机关提起公益诉讼即检察机关作为公益代表人向法院提起的公益诉讼。作为国家的法律监督机关，是社会公共利益当然代表，在公共利益保护日益严峻的形势下，在公民维护公共利益动力相对不足，一些地方政府未切实履行维护公共利益职责的情况下，亟须检察机关积极作为。此种监督方式目前仅在公益诉讼试点单位使用。
（四）依法提起抗诉。检察机关对受理的行政申诉案件，经审查认为行政机关具体行政行为违法或不作为，而在行政诉讼中法院又作出错误裁判支持行政机关的，依法提出诉讼，通过法院再审纠正错误的行政执法行为。行政抗诉案件不仅体现了检察机关对审判权的监督，也体现了对行政执法行为的间接监督。
二、检察机关开展行政执法监督存在的问题
虽然有宪法和中央文件明文规定，但长期以来检察机关对国家法律监督还主要是局限于刑事诉讼监督、民事行政诉讼监督，对于行政行为的的监督还处于探索阶段，行政执法检察监督实践中存在着一些问题和困难，制约了检察权的积极作用。
（一）检察机关内部存在的问题和困难
1、检察机关内部对于行政执法检察监督的职责应由哪个部门行使存在分歧。实践中，有的基层检察院单独由民行部门负责，而有的地方则由民行部分和侦查监督部门共同行使监督权。
2、检察机关内部对于行政执法检察监督的可行性和必要性还存在模糊的认识。一种观点认为，行政机构庞大，管理事项众多，厘清行政行为需要大量的人力物力，而当前检察机关资源有限，对其监督难度太大；一种观点认为，行政机关行政行为有专门的法律规定和专门的工作、监督机制，检察机关监督可能意义不大；一种观点认为，行政机关与检察机关之间多数情况下需要相互配合，甚至多是检察机关需要政府部门配合，因此行政执法检察监督不利于检察机关工作开展；还有一种观点认为，检察机关监督行政机关行政执法行为没有明确法律规定，难以顺利开展。因此，在内部存在分歧意见甚至是不自信的情况下，检察机关开展行政执法检察监督就缺少足够的动力和载体支撑，直接影响监督成效。
3、监督能力有待提升。监督者的能力和素质直接影响监督效果，尽管检察机关高度重视队伍建设问题，但由于种种原因，行政执法检察监督队伍的专业化程度离现实需要还有一定差距，监督能力亟须提高：如从队伍上来讲，有的基层院民行部门还是一人科室，有的甚至这仅有一人还兼任其他科室职务或办理其他科室业务，这种情形是无论如何也不可能发挥好监督职能的；从人员素能讲，作为监督者存在知识储备量不足，缺少工作经验、处理疑难案件能力不足、接受新知识能力弱、甚至是体力不够等对行政执法检察监督工作心有余而力不足等问题。
（二）外部存在的问题和困难
1、监督缺乏法律依据。依法治国的前提是有法可依，检察机关对行政执法行为进行监督是依法治国的重要体现，同样需要有法可依。但现行法律法规及司法解释对行政执法检察监督的规定一是比较原则、笼统，“检察机关对行政权的法律监督仅停留在宪法层面，法律层面的依据不足特别是对行政执法过程的监督几近空白。”法律未对行政执法检察监督作出具体规定，行政执法检察监督长期处于内容不明、范围不清、程序不详、方式方法模糊状况；二是规定比较零散、效力层次不高，多以行政法规、司法解释形式出台。因为这些规定严格来说不是法律，被监督者往往以各种理由拒绝接受监督。法律规定的不足导致检察机关在开展行政执法检察监督困难重重、底气不足。
2、监督配套机制不健全。行政执法涉及社会生活的方方面面，执法信息也浩如云烟，检察机关开展行政执法监督的前提是及时有效的获取行政执法信息，但现行法律法规没有具体规定检察机关获取执法信息的途径和方式，难以建立畅通的信息渠道和有效的监督平台。当然我们石家庄检察机关成功搭建了“两法衔接平台”，并且通过该平台发现线索，办理了一批行政执法检察监督案件，取得了一定成效。但我们也发现行政机关并不是把所有的执行信息都上传该平台；就监督成效来讲，要么倚重自侦部门的工作，要么依靠检察机关自身检察调研发现问题的说服力。因此，配套机制的不健全也导致基层院监督工作进展缓慢。
3、监督方式刚性不足。当前检察机关开展行政执法监督的方式包括提出检察建议、提起抗诉、督促起诉等，其中使用最多的就是检察建议书，但这种监督方式的柔性有余、刚性不足，容易消弱法律监督的权威，成为制约行政执法检察监督的瓶颈。因为现行法律没有明确规定检察建议的法律效力，如果被监督者敷衍塞责，不予回复甚至拒绝接受，检察机关也没有强制执行手段和措施。实践中，检察建议若要得到行政执法机关的尊重和接受，往往是办案人员催了又催甚至是需要检察机关的领导出面沟通、协调，不仅费时费力、事倍功半，而且监督效果无法保证，造成检察的监督权威性受损。
4、监督程序不够规范。现行法律法规和司法解释对行政执法检察监督程序没有规定，导致各地在实践中做法各异，不利于确保办案质量，提高办案效率，也不利于检察权的正确行使，影响了行政执法检察监督工作的科学发展。如监督的对象不明的问题：有的行政机关行政行为是直接做出的，有的则是做出决定前请示过上级行政机关，这种情况下检察机关是该向本级行政机关还是上级行政机关或者同时向两级行政机关发出检察建议，无法在现行的法律规定中找到明确解答。
三、完善行政执法检察监督的对策
有法可依是依法治国的前提，从国家层面进行立法是解决检察机关对行政执法监督不力的治本之策。但国家立法需要讨论、修改、征求社会各界的意见等环节，短期内难以实现。因此，国家立法的出台前，检察机关完善行政执法监督相关机制，规范监督行为，提高监督实效。
（一）明确监督范围
行政行为范围很广，因条件所限检察机关要对所有行政行为全程监督事实上是不可能的。因此，当前对行政行为检察监督主要应该是结果监督，而监督的重点为行政违法行为较为适宜。实践中，行政违法行为的层次不同，有的属于一般违法行为，有的严重违法但尚未达到犯罪的程序，有的严重违法构成犯罪，是不是所有的行政违法行为我们都要监督呢？考虑到检察机关的司法机关性质，将监督范围确定在检察机关履行职责过程中发现的行政违法行为比较适宜，该范围内的行政违法行为包括实体的具体的行政违法行为、程序违法行为、抽象行政行为以及违法的行政救济行为，因为这些类型的违法行为都会对行政相对人的合法权益造成损害。
（二）构建监督模式
为调动各方积极性，堵塞漏洞，提升监督权威性，应构建由上级检察机关主导，充分发挥基层检察机关监督积极性的上下联动的监督模式。就是上级检察机关组织本辖区的督促纠正行政违法工作，对于超出各基层检察院管辖范围的监督行政违法事项，由上级检察机关向同级和下级政府部门发出建议，同级和下级政府部门责令其所属的行政部门纠正违法：属于各基层检察院管辖范围之内的监督行政违法事项，原则上由该基层检察机关实施；如果牵涉到的事项较为重大，而基层检察院发出的检察建议又不能取得实际成效，可以申请移送上级检察机关管辖。各基层检察院在行政执法检察监督过程中，可以与同级政府法制部门建立联合监督工作机制，以及申请人大建立行政机关执法检察备案机制，协调推进基层检察机关监督工作。
（三）规范监督程序
程序正义是实体正义的保证，检察机关开展行政执法检察监督也应遵循一定的程序。首先，监督程序启动。监督程序的启动源于线索的发现，建立民行检察部门专门发现线索和检察机关控申、侦监、公诉等部门发现线索移送机制；其次，调查核实程序。民行部门负责办理行政执法监督案件，可以调阅、复制案卷材料，询问有关人员，必要时可以进行调查，执行调查任务不得少于二人，被调查单位及有关人员应当配合；第三，结果处理程序。经调查核实，发现行政违法行为导致行政相对人利益受损或者行政机关不作为、乱作为影响到社会公共利益，可以支持行政相对人提起行政诉讼，或者提起行政抗诉，促使行政机关纠正违法行为；可以提起行政公益诉讼，维护社会利益；可以强化与纪检监察部门联动，纠正行政人员不作为、乱作为等违法行为。此外，若行政机关的行政违法行为属于行政程序缺失情况，检察机关可以积极开展调研，向立法机关提出行政程序立法建议，帮助建立完善正当行政行为程序。
（四）增强监督权威
为增强行政执法检察监督的权威性，应考虑增强监督措施和手段的强制性。首先，应考虑增强性调查核实权的强制性，当前检察机关对行政机关执法行为进行监督很大程度上靠的是自侦部门的威慑力，那么接下来自侦转隶后检察将会面临调查核实难的问题，赋予调查核实权强制性是行政执法检察监督工作顺利开展的重要保障。其次，检察机关针对发现的问题向有关单位或部门发出的检察建议等，应当具有强制执行的效力，不允许被监督机关进行选择性的采纳。对于不采纳检察建议又不回复的，应该书面形式向相关行政机关发出要求说明理由，要求在一定期限内答复；对于行政违法行为给国家、集体或社会公共利益造成重大损害或有重大影响的案件，行政机关拒不采纳检察建议予以纠正的，可以向当地党委或人大等提出书面报告或向行政检察部门提出意见，请求协调解决问题；对行政机关相关人员涉及违法犯罪的，及时向有关部门提出处分建议或移送相关司法机关处理。
（五）提高监督能力
“打铁还需自身硬”，高素质的检察队伍是开展行政执法检察监督的基础。行政执法涉及面广，相关的法律法规纷繁复杂，作为对行政执法行为监督者的检察人员应该具备比被监督者更高的能力素质。这就需要检察机关采取有力措施，改善办案力量，增强办力量。一是充实行政执法检察监督力量。“徒法不足以自行”，再完善的法律制度也需要人来执行，检察机关应当通过招录、调配等多种方式逐步配齐行政执法检察监督的人员；二是提高现有行政执法检察监督人员的能力。通过定期组织学习培训、岗位练兵、交流学习等方式，加强学习相关行政法律法规、熟悉和掌握行政执法程序，不断提高行政执法检察人员的理论水平和办案能力。
