近年来，行政执法与刑事司法衔接工作（以下简称“两法衔接工作”）的机制框架已日渐成熟，尽管实施过程中面临着诸多困境，也成为社会各界较为关注的一个重要问题，但司法实践始终在实践创新和完善机制建设上为推动此项工作作出了不懈努力，尤其是检察机关为推动这项工作科学发展进行了大量实践。2012年，石家庄市人民检察院率先启动“两法衔接”项目建设，所属各县区院也相应参照设立组织结构，并且按照“高标准、高质量、高效率、全覆盖”的建设要求，实现了全市22个县（市）区和720个行政执法单位网上移送、网上受理和网上监督，形成了以市检察院为网络中心，各行政执法机关、公安机关、司法机关、监察机关执法信息资源共享互通的专用保密网络平台，石家庄市行政执法和刑事司法的全面衔接走在了全省甚至全国的前列。在平台的运行过程中，检察机关内部如何运用“大检察、大监督、大协作、大服务”的工作格局形成监督合力，以确保监督实效，成为了各级检察机关努力探索实践与不断完善的新课题。特别是行政诉讼法修改后，随着民事行政检察监督新领域的拓展，如何利用两法衔接平台实现内部协调联动，规范对行政执法行为的法律监督，成为了新形势下亟待解决的问题。下面笔者结合工作实际，以灵寿县院为视角作如下探讨，不妥之处敬请批评指正：
一、基层检察机关开展监督工作现状
1、“两法衔接”平台建设及实际运行情况
2013年3月，根据石家庄市行政执法与刑事司法衔接项目领导小组1号文件要求，灵寿县院就“两法衔接”工作向县委、人大、政法委等部门主要领导进行专题汇报，并会同综治委制定了攻坚方案，安排部署了平台建设，现灵寿县国税局、国土局、交通局等30个行政单位已完成联网任务。两法衔接平台开通以来，灵寿县院将“两法衔接”办公室设在侦监科，同时设置专职人员每天登录平台查看有关单位的案件录入情况，已对行政执法机关上传的执法案件进行实时监督和备案审查，对涉嫌犯罪的刑事犯罪案件跟踪监督移送，坚决防止和纠正有案不移、有案不立、以罚代刑等现象。截至目前，从平台数据上显示各行政机关共向信息平台上传行政处罚案件2475件；我院监督行政执法机关移送涉嫌刑事犯罪案件12件，其中公安机关受理11件，立案9件；我院立案监督7件7人；制发检察建议4份；向自侦部门移送职务犯罪线索2件。各行政机关向公安机关移送涉嫌刑事案件84件，其中公安机关受理82件，不受理2件，决定立案80件。
上述工作主要由侦监科开展，监督目的主要防止有案不移、有案不立、以罚代刑。监督方式主要有两种：一是针对建议线索移送、立案监督，直接在平台录入案卡中填报体现；二是采用传统的检察建议，但此项监督一般不能在办案系统统一业务应用系统里体现，多为线下操作。探讨问题一：实践中，侦监科在开展此项业务工作时主要侧重审查行政执法案件的实体，也就是针对行政机关上传平台的行政处罚决定，监督其作出的行政处罚行为是否构成刑事案件、是否进行了移送、移送后公安机关是否予以立案等，进而延展到对案件处理的程序跟踪监督，而对行政执法过程中是否存在怠于履职、履职不当等行为的监督一般较少涉及。由于侦监自身业务的限制，通过平台体现出来的监督实效主要从监督线索移送和立案监督的数据上得以体现，而其通过两法衔接平台开展立案监督的主要对象为公安机关，对于行政执法人员执法过程中的职务行为的监督因缺少规范性操作，很难取得监督实效。
2、民事行政检察工作与平台衔接情况
检察机关是国家的法律监督机关，在“两法衔接”中的监督地位和作用毋庸置疑。从平台建设的初衷来看，检察机关加强对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件及公安机关立案活动的监督，是“两法衔接”机制的主要内容和工作保障。2015年1月《最高人民检察院关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》中，明确检察机关将探索建立完善四项制度机制，以加强对违法行政行为的法律监督，积极促进依法行政。其中建立对涉及公民人身、财产权益行政强制措施的法律监督机制和建立对履职职责中发现的违法行政行为的监督纠正机制，成为了基层检察机关在健全行政执法与刑事司法衔接机制过程中，对与之相关联的民事行政检察监督领域的探索和尝试。
此项工作的开展主要由民行科承担，监督对象除了在行政诉讼中的违法行为为外，还包括对行政执法机关本身是否存在怠于履职、不履职等行为的监督。监督的方式主要是督促履职检察建议，一般能在统一业务应用系统里得以体现。2014年我院民行科在履行职责过程中针对发现的问题向行政执法机关发出督促履职检察建议5份，但是由于一些监督工作的开展还处在探索阶段，侦监科和民行科以“两法衔接”平台为纽带的联动配合还不能做到协调默契，导致民行科利用平台开展工作的效果不是太理想。比如：2014年6月，我院结合灵寿县人民政府开展整顿和规范城乡建设和房地产市场专项工作，对我县城乡建设和住房局所办的案件进行了抽查，共审查该局执法案件29册，在审查过程中，民行科针对发现的某楼盘超标准建筑以及五岳寨景区的违法建筑和破坏河道、景区污染等问题，依法向县住建局、县五岳寨风景旅游区管理处发出了督促履行职责的检察建议，要求其对上述违法行为依法查处。同时发现，县城乡建设和住房局这29起行政执法案件均没有录入“两法衔接”平台，该局在“两法衔接”录入中存在突击录入和选择性路途的现象，民行科将此情况向侦监科通报后，两个科室的干警共同督促该局及时补录了案件，并就该局执法过程中文书填写、使用存在瑕疵等问题逐一进行了现场纠正。虽然做了大量工作，但是由于对于行政执法机关“选择性录入、突击录入”这一不当做法的监督，我们如何进行规范的业务操作存在模糊意识，导致两个科室的配合不够通畅，不知道怎样将已做工作通过统一业务应用系统来体现。也就是说，实际做了很多工作但是在上级考核中却不能体现。再如：2014年民行科在工作中发现县法院的行政诉讼案件6件，非诉执行案件63件，行政诉讼案件远远少于非诉执行案件。民行科随即审查了法院的非诉执行案50件，发现行政机关申请强制执行后法院裁定不准予执行就占了47件，裁定准予执行的只有2件。针对此现象，我院向县国土资源局发出督促履行职责坚持建议书，要求其规范执法行为，提高行政处罚案卷质量，一方面避免滥用行政强制措施，另一方面也绝不能因为应该准予强制执行的案件因执法瑕疵导致法院裁定不予执行，从而使国家或公民财产权益受到损害。同时在工作中也发现，其中一些行政执法案件也没有录入“两份衔接”平台，也存在突击录入和选择性录入的现象。探讨问题二：实践中，随着检察机关办案统一业务应用系统的使用，工作数据主要从系统里进行统计。民行科从系统里受理案件的渠道一类是通过案管办，一类是通过控申科。2014年案件来源主要是“依职权发现”，此类案件从案管办受理再分流到民行科，其中对行政机关适时监督的途径也都是“依职权发现”，审查后向有关单位发出监督履职检察建议的依据是《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称“规则”）第112条第四项—“有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的。”根据法律规定，除申请监督、控告、举报以外，人民检察院还可以“依职权发现”，但“依职权发现案件”是人民检察院主动介入案件，对人民法院审判权或执行权的行使是否正当进行审查，必须谨慎使用，否则可能会影响人民法院审判权和执行权的正常使用，同时规则第41条规定了“依职权发现”的三种情形，规则第117条规定了“跟进监督”的情形。笔者认为，实践中我们虽能依据上述规定履行检察监督职责，也对相关行政执法部门发出了检察建议，但总感觉对行政执法监督的法律适用依据和业务操作流程并不十分明确，特别是案件来源的输入和填报过于局限，两法衔接平台、案管办、民行科之间的内部衔接缺乏规范性的业务指导，导致监督效果不佳。修改后的行政诉讼法已经实行，我们也期待最高人民检察院对行政诉讼监督规则的制定和出台，能为我们监督流程和业务操作上做出明确规定，规范我们对行政诉讼过程和行政执法行为本身的法律监督。
二、制约两法衔接工作发展，弱化监督实效的原因分析
无论是利用两法衔接平台开展刑事案件线索移送、刑事立案监督，还是通过两法衔接平台发挥对行政执法机关怠于履职、不当履职等行为的检察监督职能，实践中存在的问题及现状直接制约了工作的发展和监督的是实效。究其原因。笔者认为，一是：立法缺失是监督工作陷入困境的根本原因。首先《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于加强行政执法的刑事司法衔接工作上的意见》等规范性文件中都直接或间接地规定了“检察机关依法对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件情况进行监督”的内容，但无具体操作程序可以参照。目前，检察机关在两法衔接工作中大多数情况下只是担任了对行政机关移送涉嫌犯罪案件的法律文书进行刑事审查的角色，而对行政机关拖延不及时移送案件的行为却鞭长莫及。其次，对于检察机关如何对怠于履职或者履职不当的行政执法行为进行检察监督更无相关程序法规可以参照执行。司法实践中，许多移送案件证据衔接断档，即使行政执法部门移送了部分案件线索，也往往因案发取证不及时，证据未固定或灭失等原因，造成公安机关在接受案件时已丧失取证最佳时机，导致无法立案、无法追究刑事责任等问题。对于行政机关履职行为的监督法律规定过于宽泛，检察机关对于行政机关移送涉嫌犯罪案件监督以及行政履职行为监督存在程序操作上的缺位，直接导致具体衔接过程中出现推诿扯皮现象。二是：监督机制尚不健全，监督手段缺乏强制性。当前，检察机关对于行政执法监督仍处在探索阶段，虽然通过两法衔接平台建立了信息共享机制，但是由于法律没有明确规定检察机关对行政处罚案件的知情权、干预权，导致以此为基础的信息共享、联席会议、个案指导等机制难以真正构建完善。行政执法案件的录入、上传、移送等依然取决于各成员单位的自觉性，检察监督很难发挥实效。对于行政执法机关怠于履职，消极侦查、久拖不罚、罚而不移、以罚代刑的情况甚至失职渎职等违法犯罪现象，除控告、举报或当事人自首外，检察机关缺乏后续的监督措施，没有了解和调查行政执法行为的必要手段，对于行政执法人员的履职行为无从监督，在实践中成为影响监督实效的痼疾。加之对行政机关的监督方式主要是通过《检察建议书》、对公安机关的监督方式一般使用《纠正违法通知书》等柔性的监督手段，司法实践中真正实质性的执行无法落实。实际中执行情况往往取决于被监督机关，一旦所监督事项不被采纳，检查监督就会陷入尴尬境地，立法对强制性监督手段的空白，严重削弱了法律监督的效力，成为检察机关履行法律监督的瓶颈。三是：监督条件尚不完备。由于我国现行体制的原因，检察机关尤其是基层检察机关，其自身的人事、财物等诸多方面要依靠地方党委政府，检察机关为了自身发展需要，不得不协调处理好与各部门的关系，势必导致在监督行政机关执法行为的过程中缩手缩脚，不愿、不敢监督的现象时有发生。此外，检察干警中比较缺乏熟悉行政执法中各行业专门知识的专业人才，一定程度上也影响了监督职能的发挥。
三、利用两法衔接平台完善行政执法检查监督机制，增强监督实效的建议
在我国对行政机关的监督主体主要包括人大监督、法律监督、社会监督、舆论监督和行政内部监督。其中法律监督作为一种外部监督形式，具有程序性、主动性、非终局性等特点，即对其他公权力具有法律约束力，又具有做出程序性决定从而启动一定程序的权利，可以限制监督机关自身权利的异化。所以，笔者建议：
首先，要从立法上明确赋予检察机关刑事法律监督的几种监督手段。如：1、知情权，即通过相应渠道或平台，及时掌握行政机关对行政案件的调查处理情况；2、审查、调查权，即对一些行政执法行为，检察机关有权审查，认为其行为可能存在违法情形时，应当具有调阅权、传唤权、询问权；3、行政督促权，即检察机关有权督促有关行政主体在合理期限内向检察机关说明情况，并提供相关证明，认为其说明理由不能成立的，可以采用检察建议或纠正违法加以督促。4、提请惩戒权，即行政机关拒不履行的，检察机关可以提请上级行政机关或者行政监察机关，要求追究行政主体及相关责任人的责任，以及有权建议更换办案人等。
其次，建议人民检察院通过自身组织法或监督规则详细制定内部分工，明确各部门之间的监督职能及衔接途径。如：1、侦查监督科侧重对行政处罚适用法律、程序等方面的监督，主要通过两法衔接平台上传案件进行审查是否构成刑事案件、是否应当移送、公安机关是否应该立案，核心业务主要通过立案监督和书面纠正违法来体现。2、民事行政检察科除依法对民事行政诉讼过程进行监督外，还可利用两法衔接平台对行政执法机关怠于履职或不当履职行为进行监督，对不及时上传处罚案件、选择性录入、突击性录入、该移送不移送、以罚代刑等行为充分行使调查权、督促权、提请惩戒权等，核心业务主要通过督促履职检察建议和向自侦科室、纪检监察机关移送职务犯罪线索来体现。3、明确案管、侦监、民行业务科室之间通过网上应用系统的衔接流程，特别是应扩大“依职权发现”线索来源，保持内部线索流转程序的规范和通畅。
灵寿县院 雷振丽 董书廷
