人民监督员制度作为中国政治民主化的典范，体现了我国司法的民主化，促使人民群众积极参与到司法监督过程中来，不仅增加了司法的公开性，确立了司法的公信力，更是回应了群众关于“谁来监督监督者”的质疑，彰显了司法程序的正义性。自2003年开始，经过十四年的试点改革，该制度充分发挥了其推进诉讼民主、维护司法公正、推动人权保障进行的作用，取得了良好的政治效果、法治效果和社会效果，同时也逐渐显出一些固有的缺陷，统一法律法规的缺失、监督边界狭小模糊、监督程序僵化、监督员选任管理不当等问题呼之欲出，在一定程度上打击了人民监督员参与监督的积极性，弱化了监督效果，制约了监督工作改革的健康深入。本文将从三个方面分析人民监督员选任管理制度的改革方向。
    一、人民监督员选任管理制度改革的运行现状
    （一）试行阶段。2003年9月2日，最高人民检察院制定和颁布《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，明确说明制定该制度就是为了加强检察机关对职务犯罪案件办理的监督。由于是在试行阶段，所以该《规定（试行）》中对监督主体及其履职范围规定的较为笼统，因此在这七年的试行阶段，虽然基本实现了人民监督员制度全覆盖的系统目标，监督效果有目共睹，但是随着时间的推移，监督形式逐渐趋于形式化，且监督主体也备受争议。出现这一问题的原因在于制度初期法律不健全、相关人员管理不科学及作为人民监督员的监督主体认识不到位等多种因素造成的，也对该制度的完善提出了相关的要求。
    （二）推行阶段。2010年最高检对《规定（试行）》进行了修改与完善，出台了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定》，并在全国范围内进行全面推广。《规定》扩大了对人民监督员监督的范围，明确表示为对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督，而不是对仅限于职务犯罪案件办理的监督。虽然对试行中的规定在监督范围设定、选任管理方面等有一定的修改和完善，但是在实际运行过程中对该制度所显现出的不足而作的改进措施仍然保守，没有实现对人民监督员选任的民主性与广泛性的回应，使推荐与自荐相结合的方式在实践中流于形式，而且统一法律的缺失导致各地区人民监督员制度的相关矛盾日益突出，各地区只能自己制定法规来完善和弥补该制度的不足。
    （三）完善阶段。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法的渠道，这表明中央政府面对重重困难仍要推行人民监督员制度的决心和毅力，重申了该制度对检察机关办理直接受理立案案件的重要作用。2014年，十八届四中全会要求“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动”。最高检下发《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》（一下简称《方案》），联合司法部发布《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》（一下简称《意见》），要求试点地区“完善人民监督员知情保障机制、人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制”。该《方案》和《意见》是2010年以来改革力度最大的一次，也是第一次提出由检察机关以外的司法行政机关对人民监督员进行选任、管理及考核，细化了人民监督员知情保障机制。这对我国人民监督员制度在我国的进一步发展奠定了基础，使人民监督员越来越朝着避免干扰、独立进行监督的道路前进，对该制度在我国的发展具有里程碑的意义。
    （四）深化改革阶段。2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》。3月7日，最高检联合司法部共同下发了该《方案》，其中明确了选任机制改革、管制方式改革等六方面的改革任务。本次改革放案对机关、团体、事业单位的人员比例进行了限制，扩大了其他行业领域的名额比例，一定程度上保证了人民监督员产生的广泛性；明确了司法行政机关要与人民检察院建立共享的人民监督员信息库，需要进行个案监督是方便随机抽取。
    二、人民监督员选任管理制度在试点中存在的问题
    （一）人民监督员选任范围小
    人民监督员制度促使人民群众参与到检察工作中来，积极发挥其监督职权，不仅提高检察院办案的透明度，还推进司法民主化进程，适应司法改革的潮流。既然该制度中有“人民”二字，那么行政主体就应当是人民，尤其是各个阶层的人民，“人民”的定义是什么？一般来讲，“人民”是占绝大多数的普通民众，但是在实际操作中，不管是经济发达的地区，还是偏远地区，人民监督员的选任都存在着倾向于少数精英的现象，行政机关、团体、事业单位的领导人占绝大多数，受过高等教育的更是优先考虑的对象，干部化、精英化倾向明显，真正代表广大普通民众的监督员少之又少，也就是说普通民众所占的比例是极少的，这个问题在即使经过14年改革的现在也仍然存在。选任机关，不管是选任委员会还是检察院自己都存在这样的选人理念，这就违背了当初设立人民监督员制度的初衷，监督的权利仍然没有真正掌握到“人民”的手中。
    我国人民监督员的选任方式是推荐与自荐相结合，可在实践中，推荐是主要选任方式，几乎所有的人民监督员都是来自单位或者组织推荐，既是单位或者组织推荐，自然会推荐优秀的人来担任，这些人在一定程度上代表了其所在的单位或组织。通过自荐方式被选任的监督员是极少的，由于对监督员制度的宣传力度不够，普通群众并不知道自荐程序，不晓得报名方式，加之缺乏网络报名渠道，只能自己带着相关材料到检察院进行报名，因此很少有人去通过这样的方式进行选拔，这也就影响了群众参与的积极性。此外，虽然《方案》中明确了监督员必须具有“高中以上文化程度”，在这里默认是包括高中毕业的公民，虽然方案中对文化程度的设定只是在大众水平，但在实践中不管是哪种方式进行选任，都会选择文化水平较高的知识分子来担任。由于我国工人阶级及农民的知识水平偏低，这个占着人口绝大多数的群体却鲜有被选任为人民监督员的机会。
    （二）人员管理不当
    最高检印发的《深化人民监督员制度改革方案》（以下简称《方案》）中明确由司法行政机关对人民监督员进行选任和管理。这是经过多年的改革、多轮的试点工作而做出的人民监督员应独立于检察院的决定，对该制度的完善有着重大的意义。在我国，行政、立法、司法、法律监督是相互独立的存在，人民监督员制度作为法律监督的一种政治制度是应当独立于行政机关的，并且人民监督员制度的设立就是在民治权的指导思想下设立的，而一旦将其管理交由行政机关，则为行政机关借机与人民监督员接触提供了机会，这无疑在一定程度上强化了政府对人民监督员的管理，而弱化了其本身所设定的人民参与监督的设定。
另外《方案》中还规定“司法行政机关负责对人民监督员进行初任培训，同级人民检察院予以协助。司法行政机关可以会同同级人民检察院对人民监督员进行专项业务培训。”由此可以看出，该制度的改革在追求人民监督员与检察院独立的同时，又赋予检察院对人民监督员的业务培训的权利，这无疑是在给检察院与人民监督员创造非公接触的机会和条件，因此由司法行政机关对人民监督员进行选任、培训等工作仍是不太合适。
    （三）人民监督员任期过长
    根据《方案》的设定，人民监督员每届任期五年,连续任职不得超过两届。虽说是连续任职不超过两届，一般都是任职两届，很少有任职一届的，十年的任职期间使人民监督员的更新换代速度较慢，阻碍了新鲜血液的涌入，不利于人民监督员制度的发展与完善，同时，长时间的任职使人民监督员与检察院工作人员接触机会增多，在监督关系之外容易滋生人情、面子、关系等问题，就会产生不愿监督、监督不力、不好监督的现象，就会弱化监督的效果，削弱监督的积极性，降低监督的质量，不利于案件的公正、公平。而且在实践中，人民监督员一般都是兼有其他工作，长期的任职使其产生疲劳感，影响自己的工作和生活，也会对监督的质量产生一定的负面影响。
    （四）人民监督员的职能不能充分发挥
    最高检明确要求各级检察机关设置专门的人民监督员办公室，并保障其参加监督期间的经费支出。按照机构的设置的本意，是为人民监督员提供案件材料、法律资料的查询服务。但在实践中，因为人民监督员还有其他的职务，因此他们希望检察机关把案件材料整理加工之后再交由其监督，这样一方面增加了检察机关的工作量，另一方面也限制了其监督的实效。而且只有市级以上的检察机关才设立专门的人民监督员办公室，在县级检察机关中，由于案多人少，人民监督员办公室只是挂靠在研究室、政治处等综合部门，随着司法改革的进行，经过机构整合之后，人民监督员、研究室、检委会这三个机构与案管部门合而为一，案管工作本来就是人少事多的一个部门，平时主要精力都是放在本科室的主要业务中，只有案件需要监督的时候才能临时抽出人手来办理人民监督员的相关事务，在人员及其紧缺的情况下，对监督的保障工作往往不到位，会影响到该制度的健康开展。
    三、对人民监督员选任管理制度改革的意见建议
    （一）扩大人民监督员的选任范围
    人民监督员的广泛性与民主性是该制度的一个主要特征，为了确保普通民众参与的广泛性，2015年《方案》中规定“拟任人选中,机关、团体、事业单位工作人员一般不超过选任总数的50%。”这一规定打破了原有的选任局限，但仍未考虑到在当地有明显影响力的国企和民企的工作人员的比例，因此，笔者认为应当直接规定为普通民众的人选一般不超过选任总数的50%，由此来倒逼减少机关、团体、事业单位的工作人员的比例，尤其是领导人的比例。我国也可以借鉴其他国家关于人民监督员制度的相关规定，比如美国人民陪审员制度，就去除了一些具有专业知识的人员来担任人民陪审员，去除的这些人里大多数都是具有高知识、高收入的社会精英，这就使其人民陪审员制度具有了广泛的群众基础。在选任中扩大普通民众的比例，可以考虑将退休人员、家庭妇女等一些时间相对充裕、政治生活参与较低的人来担任人民监督员，这更符合该制度对司法民主化、大众化的追求。
    人民监督员制度作为一项监督制度，其本身的运行就应当是公开的、透明的。在社会各界中，对人民监督员制度的质疑主要就是对其选任和管理的质疑，其选任的非公开性使其发展受到一定阻碍。《方案》中规定推荐与自荐相结合的方式对于该制度还不成熟的地区可以考虑适用，而对于试点地区，经过十几年的改革完善，适用该方式就不会显得那么成熟。最好的方式就是自荐为主、推荐为辅，再完善之后就应当完全是以自荐的方式进行选任，这样是扩大群众参与最有效、最积极的方式。鉴于目前我国还不具备该选任方式的先决条件，可以先设立一个数据库，对于有意愿自荐的公民放入数据库中，当该制度发展成熟的时候，这些入库的自荐者优先考虑，从整体上提供民众参与的积极性。
    （二）探索实现由第三机构进行人员管理
    目前，国外对于群众参与司法的制度中，美国的大陪审员制度、日本的检察审查会制度是比较典型的，比如日本检察审查会委员的选任就由当地的选举管理委员会和检察审查事务局通过抽签来决定的。我国在该制度选任管理改革探索过程中可以借鉴其某些成功的经验，将该制度与行政机关剥离开来，在试点过程中，江苏省曾尝试建立独立的人民监督员委员会，但是这种机构需要有人选举、财政支持等其他条件的支持；湖南株洲则尝试由政法委牵头、工会和妇联等民间组织共同组成人民监督员工作委员会，这种由非政府组织负责人民监督员的选任及管理的大胆尝试更符合该制度对司法公正的价值追求。考虑到我国非政府组织的发展还不成熟，笔者认为由人大及其常委会设立专门机构来进行选任和管理更适合我国国情的发展。
    人大及其常委会是权利机关，其能保证宪法和法律切实得到执行，人民监督员制度是实现宪法规定的批评建议权具体表现，而人大及其常委会选任管理人民监督员则是保证宪法和法律执行这一职权的具体表现。因此，由人大及其常委会设立专门机构来选任和管理人民监督员就会解决社会各界对该制度的一些质疑，就能保证监督的独立及效果。人大及其常委会一旦选任出人民监督员，就与其相互独立，人民监督员行使其监督职责，人大及其常委会便不会再干涉其监督权，二者之间也不存在领导与被领导或者附属的关系。此外，人大作为权利机关，其监督的职责往往沦为形式，尤其负责人民监督员制度在一定程度上弥补其监督的缺陷，使其能够真正履行监督国家机关的职责。
    （三）适当缩短人民监督员的任期
    美国的大陪审员制度中陪审员的任期比较短，一般都是1个月、6个月、一年，甚至几天、几个星期，根据案件的需要可以延长任期，最长不超过6个月；日本的检察审查会委员一般任期是6个月，而我国人民监督员任期每届五年，连续任职不超过两届，该任期的长短决定了监督受外界因素干扰的大小。因此笔者认为该任期应当缩短，一般在一年至二年，可以根据案件的需要适当的缩短或者延长，任期时间过长，会使民众产生一种误解，认为人民监督员就等同于“检察官”，就会使人民监督员具有“专职化”的身份，有向法律职业者进行演变的嫌疑，不利于对案件监督的公正、公开。因此，缩短任期时间这样既可以让人民监督员尽快熟悉其工作，同时又保持了人民监督员群体的新鲜血液，提高案件的监督质量，加快人民监督员的更迭速度，避免了人民监督员任期时间产生的各种不良影响。除此之外，在人民监督员在任职期间，选任管理机构除了对其进行初任培训之外，还应当定期对其进行法律知识讲座，增强其专业性。
    （四）加强人民监督员制度的资金保障
    《方案》中对人民监督员制度的资金来源等问题没有做出明确规定及说明，为保证人民监督员监督工作的正常开展，发挥人民群众外部监督的制约作用，需要建立一套完整制度，包括人力、物力、财力，这就需要与财政部门的积极协调，可以考虑在财政部门设立人民监督员专项资金统一发放来保证活动的经费，要理顺经费的来源和支付方式，尽快统一补助标准，调动人民监督员的积极性，不要让该制度沦为监督的形式。还有一点考虑就是，检察机关和人民监督员之间应该形成一种监督者与被监督者的两套体系，如果按照原来的方式，人民监督员在任职期间从检察机关领取补贴，就容易形成检察院即被监督者花费财力雇佣监督者（人民监督员），运行的时间长了恐怕就会变成“两家人说一家话”的情况，百姓心里有杆秤，既然是更好的对检察机关进行监督，就应当及时避免此种情况的发生。
    除上述考虑的情况之外，《方案》中对人民监督员的责任追究方面没有明确作出规定，只是笼统的说“人民监督员有违反保密规定、妨碍案件公正处理等不适合继续任职情形的,人民检察院可以向司法行政机关提出处理建议,由司法行政机关决定免除其人民监督员资格,并书面通知同级人民检察院和被免职者本人、推荐单位或组织,向社会公布。” 笔者认为，在今后的改革研究方向中，尽量完善不适合继续任职的各种情形，并对违法法律规定的人民监督员依法进行处理。