主要案情：

2004年至2009年期间，付某从同村村民刘某处承包了3.5亩地用于建厂炼铁，刘某持有1999年登记的土地承包经营权使用证。2000年秋，付某持有登记在付某、付某的哥哥、付某的女儿名下的三个宅基地使用证，在该地建造了房屋，三个宅基地证的登记日期显示为1999年8月5日。经调取国土资源局的档案资料，付某持有的三个证没有申请审批档案，且与其他村彭某等三人持有的申请审批档案齐全的宅基地使用证证号重合。后对付某持有的宅基地证上的印章进行了两次比对鉴定：一次是与1999年度建设用地类档案资料中的印章进行比对，鉴定意见为不是同一枚印章；第二次是与赵某持有的审批材料齐全的登记日期为1987年度的宅基地使用证中的印章进行比对，鉴定意见为是同一枚印章。

付某供述其持有宅基证系1999年以付某、付某哥哥、付某女儿（户籍显示其当时9岁）的名义向村里提交的申请，经村、镇、国土所审核盖章后报到国土局的，2000年时村里集中发放的。证人付某的哥哥、付某的女儿证实对其名下的宅基地使用证办理情况不知情，村时任三名干部称没有向付某发放过宅基地，没有在付某持有的宅基证的土地处发放过宅基地，但曾在付某提交的几个表格上盖过章，意思是同意其建厂占地。

2012年因刘某等人控告，公安机关于2012年立案侦查。

付某的行为是否构成犯罪，在审查起诉期间有不同的意见：

一种意见认为，本案中证件是不是付某伪造的、伪造的方式、时间等均不清楚，且印章真实性的两个鉴定意见存在矛盾，认定付某伪造国家机关证件罪证据不足，建议存疑不起诉； 第二种意见认为本案已超过追诉期限，建议不起诉；第三种意见认为，应当对付某以伪造国家机关证件罪提起公诉。

评析：

笔者同意第三种意见，理由如下：

1、付某是否亲自实施了伪造三个宅基地使用证的行为，并不影响其伪造国家机关证件犯罪行为的认定。

制造宅基地使用证肯定需要相应的纸张、印章，但构成伪造国家机关证件罪，并不一定要求必须是犯罪嫌疑人亲自实施伪造行为，本案付某明知上述土地不符合申请宅基地使用证的条件，还通过一定途径办理了宅基地使用证，并使用了该证，造成了一定社会危害性，其已经具有了伪造国家机关证件的行为，至于谁制作了宅基地使用证并不影响对付某的定罪，如果系其他人制作的，仅仅是构成共犯或其他犯罪的问题。从伪造国家机关证件罪的立法本意来看，也是维护国家机关正常活动和国家机关证件的权威性，只要伪造行为侵犯了国家机关的正常活动，扰乱公共秩序，符合犯罪构成要件，就应当予以认定。

2、付某的行为符合伪造国家机关证件罪的构成要件

伪造国家机关证件罪，侵犯的客体是国家机关的正常管理活动和信誉，客观方面表现为非法制作国家机关证件的行为，犯罪主体为一般主体，主观方面为故意。只有同时具备上述犯罪构成的四个要件，才构成本罪。

在本案中，关于主观方面，证人刘某证实付某建造房屋的土地系口粮地，且提交了1999年5月4日登记的《土地承包经营权证书》，并证实将土地出租给付某使用，而付某于2010年占用该土地建造房屋时，在付某的哥哥、女儿对办理宅基地使用证豪不知情的情况下，提交了登记日期为1999年8月10日的三个宅基地使用证，从以上证据不难看出，付某是有伪造宅基地使用证的主观故意；

从客观行为上看，从国土局调取的1999年所办理宅基地使用证档案资料、与付某提交的三个宅基证证号相重合的彭某持有的宅基地使用证档案资料、付某村委会出具的未在该地发放过宅基地的证明等书证，及时任村干部的证言等证据，这些证据证实，付某提交的三个宅基地使用证系虚假的，客观上具有伪造国家机关证件的行为。

从侵犯的客体看，付某的行为，妨碍了我国的土地管理制度和社会管理秩序，侵犯了国家机关的正常管理活动和信誉。

所以，付某的行为符合伪造国家机关证件罪的构成要件。

3、关于三个宅基地使用证上印章问题

      本案中指控的付某是构成伪造国家机关证件罪，而非伪造国家机关印章罪，因此，宅基地上印章的真伪问题不应成为本案的焦点，证件是不是伪造的也不以证件上的印章是不是属实的为判断标准，而仅仅是衡量证件是不是伪造的一个因素，即使印章是属实的，内容是虚假的，这个证件依然是伪造的。

付某供述三个宅基地使用证是其于1999年申请办理的，但付某女儿的户籍证明其当时只有9岁，且付某的哥哥证实并不知情，该三个宅基地使用证系付某提供虚假信息、在不符合宅基地发放条件的他人的承包地上办理的，这三个宅基地使用证的内容显然是虚假的，且系付某伪造的。

因此，印章是否真实并不影响认定该宅基地使用证系伪造的事实，且该证的虚假内容系付某伪造的。

4、本案没有超过追诉时效，应依法追究付某刑事责任。

我国《中华人民共和国刑法》第八十九条规定，追诉期限从犯罪之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。本案的诉讼期限从什么时间计算呢？通过以上的分析我们不难看出，只有伪造国家机关证件的行为妨碍了社会管理秩序，侵犯了国家机关的正常管理活动，具备了上述犯罪构成的四个要件，才构成犯罪，因此不管本案付某伪造宅基证的时间是什么时候，其犯罪之日应为其使用三个宅基证扰乱社会公共秩序的时间，即2010年，因此本案没有超过诉讼期限。

综上，本案付某的行为构成伪造国家机关证件罪，应依法追究其刑事责任。