灵寿县检察院   李莎

摘要：在我国，食品安全犯罪形势不容乐观。作为检察机关，要充分发挥其职能，惩罚和预防食品安全犯罪。在办理此类安全时，检察机关面临着行政执法与刑事司法衔接不畅、证据审查困难和监督职难以发挥的难点。要解决这些问题，就要完善两法衔接机制，依法严格审核食品安全犯罪相关证据，并充分利用检察监督的职能预防和控制食品安全犯罪。
关键词：行政执法 鉴定意见 检察监督
一、检察机关办理食品安全犯罪案件中存在的难点
民以食为天，食以安为先。食品安全是关乎社会民生的大事。近年来我国的食品安全事件层出不穷，大有难以控制之势。刑法作为保护食品安全的最后一道防线，在打击食品犯罪、维护社会食品安全方面起着非常重要的作用。检察机关作为我国司法机关，必须加大力度惩治食品安全犯罪，保障社会民生。
但是，食品安全犯罪具有复杂性、多发性、隐蔽性、专业性、易变性等特点，这些特点给检察机关办理此类案件带来许多障碍和麻烦。
难点之一：食品安全行政执法难与食品安全犯罪刑事司法相对接
食品安全事件无论是否达到刑事法律追诉的标准，最先对其进行监管和处罚的是相关行政机关。行政机关发现食品安全犯罪线索、行政执法所取得的证据对司法机关将来对此类案件定罪量刑至关重要。但在司法实践中，由行政机关直接发现犯罪线索移送司法机关的情况比较少。2010年全国工商机关共出动执法人吊嗓1070.8万人次，检查食品经营户2618.3万户次，取缔无照食品经营户7.2万户，吊销营业执照2853户，查处食品违法案件7.69万件，但移送司法机关仅258件。
出现这种情况主要由于以下因素：
1.行政机构众多，执法分散影响案件移送。
在我国，食品安全问题涉及众多的行政机构。《食品安全法》就规定食品安全卫生部门、农业部门、食品检验检疫部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门等众多行政部门对食品安全案件具有行政执法权。众多的行政机构，各个部门之间是各司其职，但从另一方面来说就是缺乏整体的意志，面对食品安全事件，这些部门之间难以形成合力，往往会耽误向司法机关移送案件的时机。
各行政部门法定责任分工狭窄，导致行政执法的应急反应迟钝，进一步影响到司法机关的介入，特别是影响检察机关对食品安全犯罪的审查起诉和法律监督。因为众多的行政机关仅是在各自的职责范围内调查和处罚，而检察机关需要综合食品安全事件的全部过程来认定犯罪。在这种情况下，即使行政机关移送的犯罪线索与证据，也不够全面和充分，检察机关还是面临难以认定 的风险。
2.以罚代刑思想严重，案件处理不连贯
以罚代刑的思想长期存在于我国的行政执法机关中，尤其存在于食品安全等涉及经济犯罪的领域中。因为食品安全事件，往往意味着高额的行政罚款。这些行政罚款对地方行政机关来说代表着一定的利益。在这种利益的驱使之下，行政机关会忽略对其刑事责任的追究。
以罚代刑的思想使行政机关从狭隘的部门利益和地方保护主义出发，对食品安全事件中的行政征收、行政罚款非常积极，而对将案件移送司法机关开展刑事犯罪调查兴致不高。因为行政机关如果将这些案件移交司法机关，实质上就等于让渡了对违法者部分利益的控制权，影响行政机关及相关人员的实际利益。实践中对食品安全案件只做行政处罚，使得行政执法与刑事司法衔接运作不畅。
3.规范衔接的法律缺乏可操作性
目前我国的法律体系中，规范行政执法与刑事司法相衔接的法律主要涉及四个文件：《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。后三个文件均是在最高人民检察院的参与与主导下制定的。
这四个规范性文件的法律位阶不高，原则性的规定多，具体操作性的规定少。例如：在责任追究中规定“构成犯罪的，移送司法机关处理”，或者规定“情节严重的，依法追究刑事责任”，这些条文没有具体的操作，在实践中很难把握。行政机关本着多一事不如少一事的想法，会避免向司法机关移送相关案件。正如有文指出：“这些规定没有触动行政执法与刑事司法衔接机制中所存在的深层次问题，没有就建立健全衔接机制所需要进行的体制性改革进行认真研究，更没有深化人们对检察权性质及其与行政权关系的认识。文件中较多的内容是口号性的、倡导性的、建议性的，缺乏规范性。”
难点之二：检察机关对食品安全犯罪证据难以审查认定
检察机关对证据的判断与认定是审查起诉工作的核心。就食品安全犯罪取证而言，因为涉及众各部门，而且时间较长，其证据的来源混乱，许多证据因时间而灭失。而且食品安全犯罪的鉴定意见具有专业性，不易审查。
1.行政机关取得的证据证明力有限
行政执法与刑事司法是行政权与司法权的体现。两者对证据标准的要求是不一样的，这些差异导致行政执法所取得的一部分证据无法在刑事司法中简单的使用，需要一定的转化。
一方面，行政执法所取得的证据具有灵活性及多元性，与相对人权利义务的关系不同证据标准也不同。在食品安全的行政执法领域，就存在着“占优势的性标准”“清楚而有说服力标准”及 “有合理根据标准”等等证明标准。而刑事证据采用的标准就是“事实清楚，证据确实充分”的客观真实标准。 从这一点来看，行政执法所得的证据在刑事司法中证明力不足。
另一方面，刑事司法机关对行政执法相关业务知识并不太了解，对一些食品安全案件的证据把握不准，加之一些行政法规之间互有矛盾，这就增加了执法实践中的困惑。这种情形一定程度上影响了刑事司法对行政执法取得证据的使用力度。
2.鉴定意见具有专业性难以判断
在我国刑法规定的与食品安全相关的罪名之中，要认定犯罪，相关机构出具的鉴定意见对定罪量刑不可或缺。食品安全犯罪专业性强，有技术壁垒，必须以鉴定意见为依据来判断。只是，对检察机关而言，对鉴定意见的审查十分困难。委托鉴定机构的主体、委托何种鉴定机构、出具的鉴定意见效力如何，这些都会影响鉴定意见的效力与证明力。
同时，与食品安全犯罪相关的鉴定意见涉及许多与食品工程相关的专业知识，这些专业知识对检察机关查处食品安全犯罪是不小的障碍。例如，生产、销售有毒有害食品罪有一种行为是“掺入有毒、有害的非食品原料”。食品工业原料与非食品的工业化原料在毒性、质量和规格等方面有巨大的差别。目前我国已经制定了大多数食品原料规格标准，如果将食品原料以外的非食品用的工业原料加入到食品中，该食品工业原料是否有害，就要由检察机关来判断。检察机关判断的依据是鉴定结论。但是，要对这类的鉴定意见作出判断是非常不易的。
难点之三：检察机关难以对食品安全行政执法进行监督。
1.检察机关职能受限
检察机关是国家的法律监督机关，对行政机关执法的法律监督也是检察机关主要职能之一。但是，检察监督是事后的监督，在行政机关执法工作中出现的违法现象，检察机关可以在事后发出检察建议，而不能代替行政机关进行行政执法。这种监督方式效果一般，且效率较低。 处理食品安全事件中，行政执法一但违法，其所造成的后果十分严重，直接影响对食品安全事件的处理情况，甚至影响对食品安全犯罪的打击力度。因其职能的限制，难以有效的对食品安全行政执法进行监督。
2.检察机关信息不畅
检察机关获知食品安全的信息渠道不畅。危害食品犯罪不像其他刑事犯罪那样具有直接、明确的受害人，犯罪对象的不特定性加上消费者维权意识不强，使案件线索收集比较困难。此外，食品安全行政执法与刑事衔接机关不顺畅，出现应当移送案件未移送，仅处以行政处罚的现象，影响检察机关法律监督工作的开展。
二、完善检察机关办理食品安全犯罪案件的对策
对策之一：食品监管行政机关转变思想，建立案件移送机制
1. 行政机关提高对食品安全犯罪刑事处罚的认识。
食品安全犯罪具有长期性、隐蔽性等特点，只有发挥行政机关与司法机关的整体合力，才能有效打击此类犯罪，保护我国的市场经济，维护公民的合法权益。食品安全行政执法机关一定要摒弃以罚代刑的思想观念，从维护国家利益、维护国家法律的高度出发，增强打击食品安全犯罪的大局出发，不断提高对食品安全行政执法工作与刑事司法工作的重要意义的认识，加强协调配合，增强做好移送案件的主动性、自觉性，使食品安全行政执法与刑事司法有效衔接。
2. 行政机关建立案件移送的“N+1+1”模式
对食品安全负有监督职能的行政机关建立案件移送的“N+1+1”模式。 N代表行政执法机关，两个1分别是公安机关和检察机关。行政执法机关、公安机关和检察院三方组成打击食品安全犯罪的整体，同时检察机关行使监督职能，保证打击有力、到位。行政机关是处理食品安全事件的前沿，直接与食品安全犯罪接触，如果行政机关不能把信息与公安机关、检察机关共享，就难以有效打击和控制食品安全犯罪。“N+1+1”模式要做到两点，第一点就是信息共享机制的建立。行政执法机关查处的行政违法案件，要及时通报公安机关和检察机关，要及时发现犯罪线索。第二点是实施介入支持制度。行政执法机关发现食品犯罪，可以邀请公安机关、检察机关及时介入案件调查，共同探讨刑事追诉的标准。侦查机关能够引导行政执法机关取证，同时防止证据的灭失。检察机关可以对相关的渎职犯罪进行调查取证。
对策之二：检察机关严格依法审查食品安全犯罪证据
1.行政机关取得的证据向刑事司法转化
《刑事诉讼法》第52条第2款规定 行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。这个法条规定了行政机关取得的证据可以在刑事司法阶段使用。这一规定给食品安全犯罪中行政机关取得的与食品安全案件相关的证据在起诉、审判阶段继续使用带来可行性。只是转化需要一定的方式。
对于有食品监管职责的行政机关取得的物证、书证而言，可以“核实”的方式转化。 即行政机关在查处食品安全案件中收集的实物证据材料经检察机关审核后可以作为刑事证据材料使用。这是一种程序简便、效率较高的证据转化方式 。采用这种方式也是由物证的特点所决定的，因其具有较强的客观性，不易失实。
对于行政机关在食品安全执法中收集的犯罪嫌疑人的供述和辩解、当事人陈述、证人证言公安机关在侦查时需要重新收集制作。检察机关在审查证据时要注意这类证据收集的主体。在个别情况下，检察机关可以视具体情况判断犯罪嫌疑人的供述与辩解、被害人陈述、证人证言的证明力。如对那些确因当事人或证人死亡、下落不明等不可抗力而无法再收集的被害人陈述、证人证言，如果经检察机关审查是经行政机关依法程序收集的，且与现有的其他刑事证据相吻合，能相互印证犯罪，可以作为刑事证据材料使用。
2.听取鉴定人意见
检察机关在核实审查食品安全犯罪的鉴定意见时，应当听取鉴定人的意见，并应当申请鉴定人出庭作证。听取鉴定人意见，是因为鉴定人更熟悉所鉴定的情况，特别是第三方鉴定机构所出具的鉴定意见，其结论客观性强，其专业的知识可以弥补其他刑事证据的不足。检察机关听取鉴定人的意见，有利于了解食品安全犯罪的专业性知识，对食品安全犯罪有更加直观的认识。检察机关应该向鉴定人了解证据的收集和鉴定经过，并制作成证人证言，作为鉴定结论的补充证据。
对策之三：检察机关及时进行食品安全犯罪法律监督
1.拓宽信息渠道，监督立案
检察机关要及时开展立案监督，解决案件发现难的问题。检察机关要及时关注当地新闻、媒体曝光的食品安全事件，善用媒体的信息来进行立案监督。对于群众反映强烈的危害食品安全犯罪案件，发现有案不立、有罪不查的现象，要督促相关机关进行立案查处。检察机关监督要重点关注三个方向，首先检察机关要监督行政执法机关及时移送案件线索；其次检察机关督促公安机关及时立案侦查；再者检察要监督食品安全犯罪背后的职务犯罪线索。拓宽信息来源，及时发现食品犯罪相关线索，多管齐下，才能有效打击犯罪。
2.向相关机关发出检察建议
对食品安全犯罪每案必发检察建议，固定案件办理效果。对于食品安全犯罪案件，检察机关不能就案办案，因为每一起案件背后都存在着食品安全领域监管的漏洞。检察机关在这些案件之后，还要给监督和管理食品安全的行政机关发出检察建议，针对其所发现的食品安全隐患，有针对性的发一份预警检察，督促相关部门进行整改。这种作法的坚持会给食品安全监管机关敲响食品安全的警钟。
3.与行政机关建立协作的长效机制
检察机关与食品安全行政机关应当建立起沟通协作的长效机制。检察机关与食品安全监管机关应当定期召开联席会议，食品安全行政机关要定期向检察机关通报近期的食品安全行政执法情况 ，而检察机关对行政机关通报的情况要进行审查核实。这样可以及时发现食品安全犯罪的线索。双方还可以共同研究解决执法办案过程中的疑难问题，讨论制定危害食品安全违法犯罪惩治方式，强化行政执法与刑事司法工作衔接，形成打击和预防危害食品安全违法犯罪的合力。
食品安全是关系国计民生的大事，检察机关需要从行政执法与刑事司法衔接、食品案件鉴定意见的审查认定、监督食品案件处罚三个方面作出努力，打击食品安全犯罪行为，维护食品经济市场秩序，保障社会民生。
参考文献：
①王金国《关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的立法建议》，载《中国检察官》
②耿刚、范昌龙，《行政执法与刑事司法衔接问题研究－以程序衔接机制为视角》，载《行政与法》
③魏二强：《浅析检察职能在食品监督领域的作用》，载《法制博览》
④胡裕岭：《新时期我国食品安全犯罪案件侦查初探》，载《贵族师范学院学报》